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Por último, en 2007 el instituto de investigación suizo Small Arms Survey publicó un reporte sobre la posesión civil de armas de fuego que situaba a Uruguay como el noveno país más armado del mundo en términos relativos (^{Karp, 2007}). Sus estimaciones fueron eventualmente recogidas por la prensa uruguaya, como también por académicos, autoridades y promotores de políticas. No obstante, se desconoce hasta qué punto la mayoría de los uruguayos conocía estas estimaciones.

En cuando a la retroalimentación de las políticas en curso, las leyes, decretos y memorandos que complementaban el decreto ley n.º 10415 de 1943 resultaban en una política de control de armas que establecía un sistema de licencia y registro relativamente sólido y bien considerado por los expertos de la región. No obstante, había quienes lo consideraban deficiente por varios motivos.

Primero, por su dispersión y fragmentación, que imponía la necesidad de contar con una nueva ley (^{Salamano, Pandolfi, Vàzquez y Torre, 2013}). Segundo, el marco institucional atenuaba las rivalidades institucionales entre los ministerios de Interior y Defensa, pero no satisfacía a ninguno plenamente. Sobre todo, el Ministerio del Interior veía una falta de cooperación por parte del Servicio de Material y Armamento (sma) del Ejército -encargado del registro de armas-que obstruía el trabajo de la Policía Nacional. Partidarios de un mayor control de armas, por su parte, creían que dicho marco institucional restaba transparencia y no incluía supervisión civil (^{Dreyfus et al., 2003}, pp. 56-57).

Por otro lado, los partidarios de un mayor control consideraban que el marco legal era demasiado permisivo en lo concerniente al régimen de sanciones y a los requerimientos para adquirir armas de fuego. No había límite en la cantidad de armas que un ciudadano podía adquirir, los estándares de la evaluación psicofísica no estaban dictaminados y la transgresión de las leyes en cuanto a la fabricación, posesión, porte, compra, alquiler o venta de armas de fuego no constituía crímenes, sino solo ofensas administrativas. El tráfico de armas tampoco contemplaba penas adicionales a las del tráfico de cualquier otro bien.

Finalmente, en la opinión pública se había instaurado la idea de que cualquiera podía adquirir un arma de fuego ilegal si realmente quería hacerlo. El problema iba más allá de la compraventa ilegal en ferias y entre civiles, porque diversas investigaciones criminales habían demostrado la existencia de un mercado negro con la participación de personal de la Policía y del Ejército (^{Dreyfus y Rangel Bandeira, 2006}).

La tercera variable por considerar son los sucesos que captan la atención, que adquieren una importancia añadida en una sociedad uruguaya que mantiene viva la memoria de la «Suiza de América» de mediados del siglo xx. Aun acostumbrados a una criminalidad de baja intensidad, el registro de episodios especialmente violentos alarma al público y a los medios. En consecuencia, y a diferencia de otros casos de estudio en la región (cf. ^{Sanjurjo, 2019}), los entrevistados pudieron identificar fácilmente una serie de episodios que fijaron la atención pública y política sobre la problemática específica de las armas de fuego.

Los episodios mencionados son recientes y sucedieron en un período de tiempo de cuatro años (2009-2013): el caso Feldman de octubre de 2009 (^{La República, 2014}), el homicidio no intencional de una mujer a manos de su padre en el barrio de Carrasco (^{El Observador, 2011}), y el crimen de La Pasiva de mayo de 2012. Este último parece haber sido especialmente influyente, pues causó conmoción social y política, y provocó un punto de inflexión en las políticas de seguridad del gobierno de Mujica (^{El Observador, 2016b}).

En cuanto a la carga de problemas, debe resaltarse que los promotores de la política comenzaron sus actividades a principios de la década de 2000. Desde entonces, los uruguayos se enfrentaron a un elevado número de problemas acuciantes. Sin embargo, durante varios años las preocupaciones públicas y políticas fueron monopolizadas por la crisis financiera que sufrió el país a finales de los años 1990 y principios de los 2000. En 2007 la economía alcanzó niveles precrisis, pero el desempleo, la pobreza y la economía seguían siendo las principales preocupaciones de los uruguayos. Es recién en 2009 cuando el aumento sostenido del crimen sitúa la inseguridad pública en el centro de una campaña presidencial (^{Paternain, 2014}, p. 10) y relega el desempleo y la economía a un segundo lugar en las preocupaciones públicas (^{Paternain, 2013}, p. 18).

Finalmente, fueron escasos los agentes de problemas envueltos en la temática local. La senadora Daisy Tourné del Frente Amplio comenzó a llamar la atención sobre el tema hacia el año 2000. Sin embargo, su interés y cargo la llevaron rápidamente a convertirse en promotora de políticas de desarme y control de armas. Quienes sí actuaron como agentes de problemas fue un reducido número de activistas de dos ong locales, la Asociación de Lucha para el Desarme Civil (aludec) y el Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (ielsur). Aunque también promovieron políticas concretas, dedicaron sus esfuerzos sobre todo a promover la seguritización de las armas de fuego (^{Cooper, 2011}; ^{Álvarez Velasco, 2016}) a través de la investigación (v. g., ^{Tenenbaum Ewig, 2009}; ^{ielsur, 2016}). Por su parte, la academia uruguaya se mantuvo mayormente al margen, restando credibilidad a un asunto que en definitiva no era impulsado desde el ámbito científico. Ello confirma la observación de ^{Paternain (2013}, pp. 9-88) sobre la generalizada renuencia de los académicos uruguayos a involucrarse en los temas de seguridad pública.

3.2 La corriente de las políticas públicas: cultura política de consenso

El origen de la iniciativa que culminó en la ltra se remonta a la preocupación de la actual senadora Tourné por la correlación entre suicidios y proliferación de armas (^{Hemenway, 2011}). Su posterior relacionamiento con académicos y activistas latinoamericanos reforzó su convicción favorable a una sociedad desarmada y un Estado con el monopolio efectivo de la violencia, dos ideas cuya viabilidad política fue demostrada en Brasil en ocasión de la aprobación en 2003 del Estatuto del Desarme (^{Pekny, Langeani, Angel, Marques y Morin, 2015}; ^{Sanjurjo 2019}).

En los años siguientes, la senadora Tourné aunó esfuerzos con otros legisladores y activistas que al menos apoyaban un control de armas más estricto. Sin embargo, el poco o nulo involucramiento de la academia en la temática impidió el establecimiento de una agenda de investigación específica, y con ello la consolidación de una comunidad local de políticas de armas propiamente dicha. Por eso, quienes abogaban por dichas políticas debieron difundir sus ideas y propuestas en una amplia y difusa red de políticas de seguridad pública, precisamente una comunidad de fácil acceso y con bajos niveles de integración, formada por una amplia variedad de participantes y no restringida a expertos.

En todo caso, la falta de conocimiento especializado en la comunidad de políticas supuso un obstáculo para los partidarios de un mayor control de armas, pues muchos participantes no estaban familiarizados con el discurso seguritizador que se imponía durante aquellos años en la arena internacional y que relacionaba la proliferación de armas con altos niveles de violencia (^{Álvarez Velasco, 2016}; ^{Cooper, 2011}). Por el contrario, la mayoría de los participantes consideraban la posesión civil de armas como un fenómeno tradicional y corriente, parte del derecho individual a la legítima defensa (^{Evans, 2012}, pp. 22-24).

Tampoco era fácil argumentar que la proliferación de armas suponía una amenaza a la seguridad. La tasa de homicidios se mantenía estable y los suicidios no eran considerados un problema público por muchos participantes de dicha comunidad. Si a ello se le suma el aumento de la criminalidad y la crisis de legitimidad de las autoridades (^{Paternain, 2013}), entonces podía anticiparse que la transición de dichas propuestas a la escena política sería sumamente impopular. Estas dificultades hicieron que las ideas relacionadas al desarme perdiesen fuerza y se moderasen, limitando el objetivo al de un control de armas más estricto. Este cambio es notorio en la transformación del eslogan de ^{aludec (2016)}, que pasó de ser en 2002 «Si tenés un arma, tenés un problema. Entregala», al actual «Si tenés un arma, tenés un problema. Entrená o entregala».

La moderación redundó en un mayor apoyo en la comunidad. A pesar de las opiniones encontradas, el debate uruguayo entre el control de armas y el derecho a las armas no es tan antagónico como lo es en Brasil o ee. uu.. Fiel a una cultura política de consenso (^{Chasquetti y Buquet, 2004}), las diferentes posiciones suelen ser capaces de encontrar puntos de encuentro. Así, la mayoría de los actores involucrados veían problemática la posesión de armas de fuego por parte de civiles sin suficiente entrenamiento, un hecho que repercutía sobre todo en aquellos que adquirían armas para defensa personal. En consecuencia, el aumento de las restricciones para esa categoría de usuarios era respaldado por la mayoría (^{Evans, 2012}, p. 23).

Finalmente, la corriente se vio fuertemente impactada en 2011 por el aumento de las tasas de homicidio y del porcentaje de homicidios cometidos con armas de fuego. La correlación que existe a nivel regional entre ambos fenómenos (^{Sanjurjo, 2016}) hizo que más participantes de la comunidad asumieran la proliferación como una amenaza de seguridad real, lo que llevó a una mayor consideración de las propuestas de los partidarios de un mayor control de armas. Sus propuestas fueron modificadas y combinadas con la intención de que sirvieran para disuadir el uso ilegítimo de las armas por parte de criminales. Las críticas se enfocaron en la permisividad del régimen de sanciones y en los excesivos niveles de proliferación. De la sopa de ideas salieron alternativas de políticas que establecían sanciones penales para el tráfico y uso ilegítimo de armas de fuego, mientras reducían el número y tipo de armas al que podían acceder los civiles.

3.3. La corriente de la política: con un arma cargada en casa

Con respecto al control de las armas de fuego, el ánimo nacional se liga esencialmente a dos factores: la cultura armamentista y la crisis de seguridad pública. Por un lado, ^{Evans (2012}, p. 4) y ^{Salamano (2016}, pp. 39-41) reconocen una cultura armamentista relativamente fuerte en Uruguay y sugieren que su origen puede remontarse a las constantes guerras y conflictos que marcaron los inicios de la historia nacional (^{Borges, 2010}). La violencia interpersonal y colectiva fue una constante durante el período colonial, dando lugar a lo que el historiador José Pedro ^{Barrán (2014}) definió como la cultura bárbara de aquellos tiempos. El militarismo (1860-1886) supuso el fin de dicha forma de vida, pero algunas manifestaciones de violencia armada se mantuvieron, particularmente en zonas rurales.

Un buen ejemplo son los duelos de honor, regulados en 1920 a través de la Ley de Duelos y considerados un método legítimo para dirimir conflictos políticos entre caballeros durante gran parte del siglo xx.⁵ Dicha ley se mantuvo vigente hasta 1992 y fueron varias las figuras públicas que se batieron a duelo, incluyendo los expresidentes Julio María Sanguinetti y Jorge Batlle. La vigencia de esta práctica permite intuir la legitimidad social y política que aún tienen las armas de fuego en una parte de la sociedad uruguaya. En familias que comparten este folclore, la caza, el tiro al blanco, las tradiciones rurales armadas, el machismo y la protección de la familia son elementos que convergen en una fuerte cultura armamentista, particularmente presente en las zonas rurales de Uruguay, así como de Argentina y del sur de Brasil (^{Evans, 2012}; ^{Salamano, 2016}).

Por otro lado, la crisis de seguridad pública resultó en una creciente insatisfacción con el accionar del sistema de justicia criminal y en la demanda de acciones punitivas frente a la criminalidad (^{Paternain, 2014}; ²⁰¹³). Como sugiere la literatura criminológica y confirman las estadísticas nacionales, la consecuencia frecuente de una pérdida de legitimidad de esta naturaleza es el recurso a métodos de autodefensa (^{Sanjurjo, 2017}). Ello explica por qué entre 2007 y 2011 la importación de armas de fuego y la emisión de títulos para su adquisición y tenencia aumentaron en un 500 % y 279 %, respectivamente (^{Salamano, 2016}, pp. 47-48).

Tomando ambos factores en consideración, era previsible que aquellas políticas que penalizasen el uso criminal de las armas de fuego recibiesen un apoyo popular mayoritario, mientras que las propuestas de desarme y de mayores restricciones fuesen vistas con recelo.

En cuanto a la rotación legislativa y administrativa, el primer hecho relevante se da en 1995 con la elección a la Cámara de Representantes de algunos de los políticos más activos en la materia, como Daisy Tourné (fa), Javier García (pn), Iván Posada (ne) y Felipe Michelini (ne). Como promotores del propio sistema político, fueron fundamentales a la hora de introducir la temática en la agenda. Su primera actuación llegó en 2002, cuando el gobierno colorado de Jorge Batlle promulgó un decreto que aumentaba algunos requerimientos para la adquisición y tenencia de armas de fuego.⁶ Este cambio reflejó el único consenso posible entre las partes, pero dejó mayormente insatisfechos a partidarios del desarme y de un mayor control de armas. La poca sintonía del gobierno con la temática se evidenció ese mismo año, cuando el ministro del Interior Guillermo Sterling declinó la implementación de una campaña de concientización propuesta por aludec sobre los riesgos del uso de armas de fuego (^{Israel, 2016}).

El triunfo electoral del Frente Amplio en 2005 hizo creer en un futuro prometedor para dichos esfuerzos, dada la posición crítica de la coalición de izquierda sobre las políticas punitivas (^{Sanseviero, 2007}). Además, Tabaré Vázquez gobernaba con mayoría absoluta y en 2007 Tourné sustituyó a José Díaz al frente del Ministerio del Interior. No obstante, y a pesar de varios intentos de Tourné por situar el tema en la agenda, las iniciativas de ley no prosperaron ni hubo nuevas políticas. La decepción de sus aliados fue evidente y significativa (^{Evans, 2012}, p. 26). Consultada sobre ello, la actual senadora apuntó a la falta de consenso dentro del gobierno y de su partido. Ello bien podría ser el caso, ya que muchos líderes del Frente Amplio tuvieron una estrecha vinculación personal y política con las armas y eran escépticos ante la situación de una sociedad inerme en caso de otra deriva autoritaria. La voz cantante de este grupo fue el senador Eleuterio Fernández Huidobro (fa), quien criticó públicamente las propuestas de Tourné e incluso llamó a desobedecerlas (^{Israel, 2016}). Con la renuncia de Tourné al Ministerio en 2009, el tema fue archivado.

En materia de seguridad, la llegada al poder de José Mujica en 2010 supuso un alejamiento de las doctrinas tradicionales de izquierda en favor de estrategias más punitivas (^{Paternain, 2014}). En cuanto al control de armas de fuego, destacaron el ministro y viceministro del Interior, Eduardo Bonomi y Jorge Vázquez respectivamente. Ambos compartían el vínculo histórico con las armas del entonces ministro de Defensa Huidobro, pero entendían que los arsenales civiles dificultaban el trabajo policial (^{Israel, 2016}). La falta de consenso entre ambos ministerios -corresponsables por la regulación de las armas de fuego- se manifestó en reiteradas disputas jurisdiccionales (^{Búsqueda, 2016}) que solo llegaron a su fin tras la vuelta al poder de Vázquez en 2015 y el fallecimiento del ministro Huidobro en 2016.

Por último, las campañas de grupos de presión a favor del control de armas estuvieron a cargo de aludec y de ielsur. El publicista y fundador de aludec, Gustavo Guidobono, se alió en 2002 con la entonces diputada Tourné para implementar una campaña de concientización (^{Dreyfus et al., 2003}, p. 57). ielsur se involucró con la temática en 2006 y organizó en 2008 la primera destrucción pública de armas en la explanada del Palacio Legislativo (^{Pedernera, 2016}). En 2013 ielsur recibió financiamiento de la Unión Europea para realizar una serie de actividades que pusieron la temática en la agenda, que incluyeron las campañas de concientización e investigación sobre la problemática local (cf. ^{ielsur, 2016}).

En relación con el accionar de organizaciones similares en países vecinos, las capacidades de acción de aludec y de ielsur eran muy limitadas, sus planteos menos radicales y sus estrategias incluían la cooperación con defensores del derecho a las armas, como las Fuerzas Armadas o el sma. Su posición original también fue moderándose con el tiempo, a medida que la crisis de seguridad pública empeoraba y la falta de apoyo político se tornaba evidente. Eventualmente, la distancia con el gobierno frenteamplista los llevó a cuestionar la validez de la lucha para el desarme civil en este momento (^{aludec, 2016}), lo que demuestra que su capacidad de influencia en el proceso de formulación de la política dependía sobremanera del apoyo del sistema político.

Por otro lado, hubo varios grupos de interés que se opusieron abiertamente a aquellas propuestas que dificultasen el acceso a las armas de fuego. Aquí destacan los importadores, vendedores y coleccionistas de armas, así como los tiradores y entusiastas en general, organizados en la Federación de Tiradores del Uruguay, el Club Uruguayo de Tiro, la Cámara de Importadores de Armas y Municiones del Uruguay (ciamu) y la Asociación Uruguaya de Tenedores Responsables de Armas de Fuego (autraf). Estas organizaciones defienden el derecho a utilizar armas como instrumento de defensa personal. No obstante, sería excesivo considerarlas un grupo de presión armamentista, dado que sus actividades de promoción fueron limitadas y poco significativas. Los bajos niveles de movilización pueden responder a tres factores: la falta de apoyo político a propuestas radicales de control de armas; la concentración de posibles pérdidas económicas en un reducido número de importadores y vendedores; y los lazos de estos últimos con el gobierno que, en definitiva, es su principal cliente.

3.4 Acoplando las corrientes

La conformación de la agenda en el proceso de formulación de la ltra se retrotrae a principios de la década de 2000, cuando la entonces diputada Tourné -actuando como principal promotora de la política durante todo el proceso- comenzó a relacionar públicamente la proliferación de armas con las tasas de suicidio. El momento no es casual. En 2003, en Uruguay se registraba un aumento sin precedentes de la tasa de suicidios y en Brasil se adoptaba una política de control de armas innovadora y disruptiva. Las ventanas de oportunidad permitieron a Tourné y a otros diputados del Frente Amplio unir las corrientes y presentar en 2004 una primera iniciativa parlamentaria.⁷ Esta iniciativa proponía vetar el porte civil de armas de fuego y corregir varias deficiencias de la anterior legislación.

Su reiterado rechazo en el Plenario durante la 46.ª legislatura (2005-2010) -durante la que el Frente Amplio gozó de mayoría parlamentaria y Tourné dirigió el Ministerio del Interior-sugiere la noción de un acoplamiento parcial. El tema entró en la agenda, pero la corriente de los problemas y la corriente de la política no estaban lo suficientemente maduras. En la primera se destacaban las altas tasas de suicidio, pero estos no eran considerados una amenaza a la seguridad; la crisis económica monopolizaba la atención del público y las élites. Mientras que en la corriente de la política reinaba una opinión pública hostil a propuestas que dificultaran el uso de armas de fuego como instrumento de defensa personal. Eventualmente, las tasas de suicidio disminuyeron, los sucesos políticos relacionados al tema en los países vecinos menguaron, y las ventanas de oportunidad se cerraron sin la sincronización certera de las corrientes.

Estas circunstancias cambiarían durante el segundo gobierno del Frente Amplio (2010-2015), cuando una serie de factores propiciaron la madurez de las corrientes. Por un lado, el aumento de los índices de criminalidad y el acontecer de sucesos violentos y mediáticos tornaron la inseguridad en la principal preocupación de los uruguayos. Por otro, las campañas de grupos de presión y la información sobre los niveles de proliferación de armas en Uruguay definieron su descontrol como un problema público de seguridad. La ventana de oportunidad más significativa llegaría en 2011 en la corriente de los problemas, con el aumento cualitativo de los homicidios cometidos con armas de fuego.

La ventana de oportunidad fue aprovechada por promotores políticos, quienes reconocieron con acierto que otros miembros de la comunidad de políticas de seguridad comenzaban a considerar la proliferación de armas como una amenaza a la seguridad en sí misma. Las tres corrientes fueron sincronizadas y esta vez el acoplamiento de la agenda fue certero. El diputado colorado Germán Cardoso presentó una primera iniciativa parlamentaria en 2011, en la que propuso prohibir la tenencia y porte de armas por quienes tuviesen antecedentes penales.⁸ Sin embargo, la mayoría oficialista en la Cámara de Representantes prefirió esperar al proyecto de ley que elaboraba el gobierno. El Poder Ejecutivo presentó el proyecto de ley n.º 112037 el 26 de abril de 2012 como parte de un abanico de medidas de seguridad.⁹

Nuevamente, el Frente Amplio gozaba de mayoría en la Asamblea General. Sin embargo, esta vez la iniciativa contaba con el apoyo del Poder Ejecutivo, por lo que sus posibilidades legislativas eran significativamente mayores. A pesar del apoyo, el trámite parlamentario tardó más de dos años en concretarse debido a las modificaciones planteadas por las cámaras. Finalmente, el proceso legislativo culminó con la sanción del proyecto y la promulgación de la ley n.º 19247 el 15 de agosto de 2014. La culminación del proceso supuso el éxito del acoplamiento decisorio.

Por último, la ltra establecía que el decreto reglamentario debía estar listo en el plazo de noventa días, pero las visiones encontradas entre los ministerios de Interior y Defensa llevaron a un impás que duró más de dos años (^{Búsqueda, 2016}). Aparentemente, el presidente Mujica era más cercano al ministro de Defensa Huidobro que al ministro del Interior Bonomi. La vuelta a la presidencia de Tabaré Vázquez en 2015 supuso un reordenamiento, dado que los estrechos lazos con su hermano Jorge Vázquez -viceministro del Interior- habrían terminado inclinando la balanza en favor de la propuesta del Ministerio del Interior (^{El Observador, 2016a}). El decreto regulatorio n.º 377/016 fue promulgado el 5 de diciembre de 2016, culminando así un cambio de políticas de naturaleza incremental.